专访丨疫情下的反思:城市规划与公共卫生同源同根

2020年6月25日 14:50　 来源:中央纪委国家监委网站

    中央纪委国家监委网站 兰琳宗

    北京新发地批发市场疫情发生后，人们在关心防控进展的同时也在关注，城市规划建设如何更好地应对公共卫生危机在内的风险挑战。中央纪委国家监委网站就此采访了清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师田莉。

    超大城市批发市场考虑远离中心城区

    问：从武汉华南海鲜批发市场到北京新发地批发市场，农贸批发市场再次成为疫情发生地。一些城市大型批发市场，离城区较近，批发零售不分、人流密集，附近交通拥堵等问题突出，受到很多关注。从城市规划角度，对于超大城市来说，像农贸批发市场应该怎么科学合理布局？

    田莉：从规划上来说，大型农贸批发市场属于人流、车流比较频密的区域。如果离中心城区过近，配套的交通、停车设施难以跟上，经常会形成交通拥堵点。此外，若自身内部管理不善，卫生条件不好（脏乱差），也容易成为公共卫生事件的风险高发区域。新发地批发市场地处南四环与京开高速交界处，人流、车流量很大；武汉疫情集中发生地之一的华南海鲜市场，也是占据汉口火车站旁的黄金区位，增加了病毒蔓延扩散的风险。当然，由于城市的扩张，中心城区的边界范围不断扩大。原来北京新发地市场所处的区位本为城市郊区，但随着城市扩张，它成为中心区的一部分。所以，随着城市规模的扩张，对空间布局进行调整和重构是必然的。一般而言，大型的批发市场最好还是能远离中心城区，这对于缓解交通压力、防范突发事件、提升应急能力都有好处。

    另一方面，批发市场自身完善内部管理也很重要，比如预留应急设施，改善卫生环境条件，发展线上、线下业务相结合的新业态，完善仓储、物流传输链等等。从空间布局和内部管理两方面，去减少这种人流、货物大进大出对城市的影响。实际上，在《北京城市总体规划(2016年—2035年)》里面也已经提到，严禁新建和扩建各类区域性批发市场，为市民提供保障的农副产品批发市场逐步实现经营方式转变和业态升级。

    城市规划与公共卫生同源同根、密切相关

    问：从历史上看，城市规划和公共卫生密切相关。事实上，现代城市规划的兴起正是源起于应对城市疫病，能否简要介绍一下两者历史渊源和学科间的交叉发展？

    田莉：城市规划与公共卫生有着深厚的渊源，均是为了应对19世纪中叶西方城市严峻的公共健康问题而诞生的学科门类。大体上，随时代发展，两者有一个“同源-分化-再交汇”的演变进程。

    1831-1832年在英国爆发的霍乱引发了一系列官方和私人的卫生调查，其中最著名的即是埃德温?查德威克于1842年发表的《大不列颠劳动人口卫生状况报告》。他坚信疾病的“瘴气说”，认为正是腐殖物、排泄物和垃圾散发的气体导致了疾病，因此将公共健康问题“更多的归因于环境问题”。1848年，由他主持制定的《公共卫生法》在英国国会得以通过，成为人类历史上第一部综合性的公共卫生法案。法案确立了政府在城市建设与公共健康领域的职责与权力，采取了一系列城市规划与公共卫生的基本手段来应对严峻的城镇公共健康问题。一个经典的案例是，当时伦敦霍乱流行，被认为与城市中采用明渠排污有很大的关系，后采用封闭的给水排水系统，确保干净的水源，控制了疫情的蔓延。

    伦敦霍乱死亡与水管图

    1872年，美国公共健康协会的七位发起人中，两位是城市规划师。1876年，英国医生本杰明?沃德?里查森构想了一个“健康城市”的理想模型。1898年霍华德提出“田园城市（Garden City）”理论，希望通过城市规划，在区域范围内合理分布人口和绿化，创造健康的城乡环境，这也成为现代城市规划诞生的标志。可以说，对公共健康的关注，是推动现代城市规划发展的主要动力之一。

    到19世纪末至20世纪初，随着“瘴气说”的式微和“细菌说”的突破，公共卫生领域的兴趣从物质环境建设更多地转向了细菌学、免疫学研究。城市规划的关注则开始转向空间的建设，大量建筑师逐步承担起规划师的职责，将诸多现代建筑理论引入规划领域。公共卫生与城市规划逐步分野，各自发展。

    二战以后，环境污染、社会不平衡矛盾加剧，“城市病”日益严重，城市规划与公共卫生再度交汇。1984年在WHO支持下召开的“健康多伦多2000”会议提出了“健康城市”（Healthy Cities）的概念。健康城市同时注重物质环境与社会环境，是一个综合的概念。随着健康城市运动的推进，越来越多的学者投入城市规划和公共卫生的交叉研究。不少学者基于微观尺度，通过大量实证分析，发现医疗设施分布、路网格局、出行方式以及交通安全等与公共健康水平息息相关。健康影响评估逐渐成为健康城市规划中的重要技术工具，被广泛用于健康城市中具体项目和行为的评估。哈佛大学、加州伯克利大学、佐治亚理工学院等诸多美国高等院校相继设立公共卫生与城市规划联合学位或双学位，为其后的学科交叉研究培养了众多的研究者和实践者。

    这次新冠肺炎疫情全球大流行，对城市规划带来很多冲击和思考，包括城市规划如何能在防控传染病疫情、应对突发公共卫生事件等方面有更多作为，并在未来强化控制重大公共卫生风险的能力等等。相信疫后城市规划和公共卫生的交叉研究会有很多新的成果。

    在城市规划中注意为疫情应对留白

    问：这次疫情给超大城市的城市规划带来哪些新的课题和研究启示？

    田莉：疫情发生后，学界对公共健康和城市规划间的关系讨论热烈，既有理论层面城市健康话题的研究，也有实务操作层面的关注。

    从城市规划的角度出发，我觉得有两个方面的启示。一个是在规划中，更加注重健康城市建设，更加注重创造促进居民日常健康提升的环境。比如，小区周边配套体育锻炼设施、高品质公共空间，来促进居民的社会交往和身心健康；通过规划布局社区医院，更好推动分级诊疗，强化社区医院的软硬件建设，提升社区在应对公共健康问题上的能力；提升办公、商业等建筑和居住小区的健康安全标准，避免受污染物暴露的风险等等。另一方面，要在规划中为应对突发事件留白，针对重大公共卫生事件进行防范。这次武汉的火神山、雷神山医院就是在空地上建的。各个超大城市可能都要考虑，在规划时做好大型应急疫病救治医院用地选址，预留交通和基础设施接入条件，预建相应的配套设施。再有，像武汉这次“方舱医院”发挥重要作用，城市规划时，也可以参照在体育馆、展览馆、会展中心、绿地广场等规划设计中考虑应急防疫救治设施接口和空间，做好平战转换的精心设计，避免平时浪费、战时用不上。还有，注重应急物资、城市生活必需品等的生产能力规划，推动完善应急物资供应保障网。总而言之，为应对突出事件，不仅仅是疫情，包括地震、水灾等，城市规划有些避难场所和留白空间的设计是非常重要的。

    加强跨学科合作，把健康影响评估嵌入到城市规划之中

    问：习近平总书记提出，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。从全周期管理出发，城市规划在应对重大风险、提升城市治理水平方面可以发挥怎么样的作用？

    田莉：城市治理是一个大的概念，城市规划是其中的一个重要环节。全周期管理意识，很重要的一个方面就是城市治理树立全局观、系统观，形成事前、事中、事后全流程治理的一个闭环。也就是每一个环节，都要立足于全局考虑。城市规划，也是如此。

    在这个意义上而言，城市规划一开始可能就要把应对公共卫生等重大风险考虑进去。以前对于公共健康的关注，城市规划更多在于医疗服务设施的布局，按照居住区的千人指标，多少人要配三甲医院、街道医院、社区医院等，这是远远不够的。应该从医疗设施、居住环境、空间绿化、道路规划、保障设施、应急设施等多方面、整体上进行健康影响评估，来完善城市规划。这样，不仅城市健康水平能得到提升，应对突发事件也有更好的响应机制。

    近年来，健康影响评估作为一种新兴的分析工具在一些发达国家的城市规划中引起关注，我们也可以借鉴，组建相应的机构如健康影响评估实施小组，获取相关数据，并遵守严格的评估程序。此外，未来，城市规划也要强化与公共卫生、环境治理、信息技术等学科的跨学科合作，规划管理部门加强与公共卫生部门的合作，引导公众参与和监督，促进城市规划水平的提升，也促进城市治理能力的提升。

    北京新发地批发市场疫情发生后，人们在关心防控进展的同时也在关注，城市规划建设如何更好地应对公共卫生危机在内的风险挑战。中央纪委国家监委网站就此采访了清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师田莉。

    从规划上来说，大型农贸批发市场属于人流、车流比较频密的区域。如果离中心城区过近，配套的交通、停车设施难以跟上，经常会形成交通拥堵点。此外，若自身内部管理不善，卫生条件不好（脏乱差），也容易成为公共卫生事件的风险高发区域。新发地批发市场地处南四环与京开高速交界处，人流、车流量很大；武汉疫情集中发生地之一的华南海鲜市场，也是占据汉口火车站旁的黄金区位，增加了病毒蔓延扩散的风险。当然，由于城市的扩张，中心城区的边界范围不断扩大。原来北京新发地市场所处的区位本为城市郊区，但随着城市扩张，它成为中心区的一部分。所以，随着城市规模的扩张，对空间布局进行调整和重构是必然的。一般而言，大型的批发市场最好还是能远离中心城区，这对于缓解交通压力、防范突发事件、提升应急能力都有好处。另一方面，批发市场自身完善内部管理也很重要，比如预留应急设施，改善卫生环境条件，发展线上、线下业务相结合的新业态，完善仓储、物流传输链等等。从空间布局和内部管理两方面，去减少这种人流、货物大进大出对城市的影响。实际上，在《北京城市总体规划(2016年—2035年)》里面也已经提到，严禁新建和扩建各类区域性批发市场，为市民提供保障的农副产品批发市场逐步实现经营方式转变和业态升级。

    城市规划与公共卫生有着深厚的渊源，均是为了应对19世纪中叶西方城市严峻的公共健康问题而诞生的学科门类。大体上，随时代发展，两者有一个“同源-分化-再交汇”的演变进程。1831-1832年在英国爆发的霍乱引发了一系列官方和私人的卫生调查，其中最著名的即是埃德温?查德威克于1842年发表的《大不列颠劳动人口卫生状况报告》。他坚信疾病的“瘴气说”，认为正是腐殖物、排泄物和垃圾散发的气体导致了疾病，因此将公共健康问题“更多的归因于环境问题”。1848年，由他主持制定的《公共卫生法》在英国国会得以通过，成为人类历史上第一部综合性的公共卫生法案。法案确立了政府在城市建设与公共健康领域的职责与权力，采取了一系列城市规划与公共卫生的基本手段来应对严峻的城镇公共健康问题。一个经典的案例是，当时伦敦霍乱流行，被认为与城市中采用明渠排污有很大的关系，后采用封闭的给水排水系统，确保干净的水源，控制了疫情的蔓延。

    1872年，美国公共健康协会的七位发起人中，两位是城市规划师。1876年，英国医生本杰明?沃德?里查森构想了一个“健康城市”的理想模型。1898年霍华德提出“田园城市（Garden City）”理论，希望通过城市规划，在区域范围内合理分布人口和绿化，创造健康的城乡环境，这也成为现代城市规划诞生的标志。可以说，对公共健康的关注，是推动现代城市规划发展的主要动力之一。到19世纪末至20世纪初，随着“瘴气说”的式微和“细菌说”的突破，公共卫生领域的兴趣从物质环境建设更多地转向了细菌学、免疫学研究。城市规划的关注则开始转向空间的建设，大量建筑师逐步承担起规划师的职责，将诸多现代建筑理论引入规划领域。公共卫生与城市规划逐步分野，各自发展。二战以后，环境污染、社会不平衡矛盾加剧，“城市病”日益严重，城市规划与公共卫生再度交汇。1984年在WHO支持下召开的“健康多伦多2000”会议提出了“健康城市”（Healthy Cities）的概念。健康城市同时注重物质环境与社会环境，是一个综合的概念。随着健康城市运动的推进，越来越多的学者投入城市规划和公共卫生的交叉研究。不少学者基于微观尺度，通过大量实证分析，发现医疗设施分布、路网格局、出行方式以及交通安全等与公共健康水平息息相关。健康影响评估逐渐成为健康城市规划中的重要技术工具，被广泛用于健康城市中具体项目和行为的评估。哈佛大学、加州伯克利大学、佐治亚理工学院等诸多美国高等院校相继设立公共卫生与城市规划联合学位或双学位，为其后的学科交叉研究培养了众多的研究者和实践者。这次新冠肺炎疫情全球大流行，对城市规划带来很多冲击和思考，包括城市规划如何能在防控传染病疫情、应对突发公共卫生事件等方面有更多作为，并在未来强化控制重大公共卫生风险的能力等等。相信疫后城市规划和公共卫生的交叉研究会有很多新的成果。

    疫情发生后，学界对公共健康和城市规划间的关系讨论热烈，既有理论层面城市健康话题的研究，也有实务操作层面的关注。从城市规划的角度出发，我觉得有两个方面的启示。一个是在规划中，更加注重健康城市建设，更加注重创造促进居民日常健康提升的环境。比如，小区周边配套体育锻炼设施、高品质公共空间，来促进居民的社会交往和身心健康；通过规划布局社区医院，更好推动分级诊疗，强化社区医院的软硬件建设，提升社区在应对公共健康问题上的能力；提升办公、商业等建筑和居住小区的健康安全标准，避免受污染物暴露的风险等等。另一方面，要在规划中为应对突发事件留白，针对重大公共卫生事件进行防范。这次武汉的火神山、雷神山医院就是在空地上建的。各个超大城市可能都要考虑，在规划时做好大型应急疫病救治医院用地选址，预留交通和基础设施接入条件，预建相应的配套设施。再有，像武汉这次“方舱医院”发挥重要作用，城市规划时，也可以参照在体育馆、展览馆、会展中心、绿地广场等规划设计中考虑应急防疫救治设施接口和空间，做好平战转换的精心设计，避免平时浪费、战时用不上。还有，注重应急物资、城市生活必需品等的生产能力规划，推动完善应急物资供应保障网。总而言之，为应对突出事件，不仅仅是疫情，包括地震、水灾等，城市规划有些避难场所和留白空间的设计是非常重要的。

    城市治理是一个大的概念，城市规划是其中的一个重要环节。全周期管理意识，很重要的一个方面就是城市治理树立全局观、系统观，形成事前、事中、事后全流程治理的一个闭环。也就是每一个环节，都要立足于全局考虑。城市规划，也是如此。在这个意义上而言，城市规划一开始可能就要把应对公共卫生等重大风险考虑进去。以前对于公共健康的关注，城市规划更多在于医疗服务设施的布局，按照居住区的千人指标，多少人要配三甲医院、街道医院、社区医院等，这是远远不够的。应该从医疗设施、居住环境、空间绿化、道路规划、保障设施、应急设施等多方面、整体上进行健康影响评估，来完善城市规划。这样，不仅城市健康水平能得到提升，应对突发事件也有更好的响应机制。近年来，健康影响评估作为一种新兴的分析工具在一些发达国家的城市规划中引起关注，我们也可以借鉴，组建相应的机构如健康影响评估实施小组，获取相关数据，并遵守严格的评估程序。此外，未来，城市规划也要强化与公共卫生、环境治理、信息技术等学科的跨学科合作，规划管理部门加强与公共卫生部门的合作，引导公众参与和监督，促进城市规划水平的提升，也促进城市治理能力的提升。